נטישת נחלה: הקנין מול האגודה

​

עו"ד רונן מנור

 

לאחרונה פורסם כי מבקר המדינה אליעזר גולדברג, פתח בחקירה של תופעת הנחלות הלא מוסדרות במושבים, הכרוכה בהפרות חוק וחוזים ובהשתמטות ממיסים. עפ"י ההערכות, המדובר בתופעה המקיפה בין 10%-15% מכלל הנחלות במושבים. אחד הביטויים של התופעה, הנו נחלות אשר ננטשו ע"י חברים אשר עקרו אל מחוץ למושב. 

כפי שנראה להלן, נטישת הנחלה ע"י המתיישב ו/או מסירת החזקה והשימוש בה לאחרים, מהווה הפרה של הוראות חוק ההתיישבות החקלאית, עקרונות היסוד של מועצת מקרקעי ישראל,  הוראות החוזה עם מינהל מקרקעי ישראל וכן תקנוני המושבים עצמם.

 

חוק ההתיישבות החקלאית

 

חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים) תשכ"ז- 1967 אוסר על המחזיק בקרקע חקלאית, בין מכח הסכם חכירה ובין עפ"י רשות (בר רשות) לבצע כל דיספוזיציה בזכויותיו (למעט בחריגים הקבועים בחוק), ללא קבלת היתר בכתב משר החקלאות או עפ"י הסכם שבכתב עם מינהל מקרקעי ישראל.

נטישת הנחלה ומסירת זכות השימוש בה לאחרים, מבלי לקבל את אישור והסכמת הגורמים המוסמכים, מהווה עבירה על הוראות החוק העשויה לגרור אחריה הפקעת זכויותיו של העבריין בקרקע, באמצעות הגשת תביעה לוועדה מיוחדת אשר הוקמה מכח חוק זה.

בפועל, השימוש הנעשה בהוראות חוק זה הנו מועט ולא קיימת אכיפה רצינית של הוראותיו ע"י רשויות המדינה. 

 

כללי מועצת מקרקעי ישראל

 

בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1965, בדבר עקרונות היסוד של המדיניות הקרקעית, נקבע כי קרקע חקלאית תוחכר ישירות למתיישבים בתיאום עם האגודה, במסגרת של נחלות, כאשר תקופת החכירה לא תעלה על 49 שנה.

עפ"י החלטת מועצת מקרקעי ישראל משנת 1966, נחלה מוגדרת כ"חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע ע"י שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קיימת לישראל או רשות הפיתוח. והוחכרה לתקופה ארוכה למתיישב, לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו."

עיננו הרואות כי הנחלה נשארה בבעלות המדינה או קק"ל והיא הוחכרה למתיישבים לצורך אותן המטרות שצוטטו לעיל, היינו, עיבודה, שמירתה ופיתוחה במסגרת משק חקלאי פעיל המפרנס את המתיישב ומשפחתו. עזיבת הנחלה באורח קבע ונטישת המשק החקלאי, עומדים בסתירה לעקרונות היסוד אשר נקבעו ע"י מועצת מקרקעי ישראל.

 

הסכם החכירה

 

בהתאם לעקרונות היסוד של מועצת מקרקעי ישראל, נקבע בהסכם המשולש הנחתם מדי שלוש שנים לגבי משבצת הקרקע של המושב (או בהסכם חכירה דו-צדדי לפי הענין), כי מטרת השכירות הנה,  ניצול הקרקע לצורכי חקלאות, הקמת מבנים משקיים ושימוש בהם למטרה חקלאית והקמת יחידות מגורים ומגורים בהן.

החוזה קובע כי קרקעות המושב מוענקות למושב כבר רשות (או כחוכר בהסכם דו-צדדי) וזה רשאי למסור את יחידות המשק לחברים, בהתאם לרשימה המאושרת ע"י המינהל, לצורך חזקה ועיבוד בלבד.

הוראות החוזה המשולש והחוזה הדו-צדדי, אוסרות על חברי האגודה להעביר ו/או למסור לאחר את זכויות השימוש שלו במשקו, לרבות בבית המגורים, ללא קבלת הסכמת הגורמים המוסמכים מראש ובכתב.

בחוזים הנ"ל הותנה במפורש, כי במקרה של הפרת הוראות אלו, רשאי המינהל לבטל לאלתר את החוזה ולקבל בחזרה לרשותו ולהחזקתו את הקרקע שלגביה נעשתה ההפרה. 

 

תקנון המושב

 

בתקנוני המושבים\ מצויות הוראות בדבר הפסקת חברות ופקיעת חברות של חברים באגודה השיתופית, בהתקיים נסיבות מסויימות. בין היתר, "בעקרו את מושבו מהמושב או כשאין במחשבתו להתיישב בו". חברותו של החבר באגודה תפקע כאשר רשות מוסמכת של האגודה תקבע כי נתקיימו הנסיבות הנ"ל.

בבג"ץ 6627/98 נוימן נ' רשם האגודות השיתופיות, אשר דן בשאלת הפסקת חברותם של חברים שנטשו את נחלותיהם במושב כפר אז"ר, הסביר כבוד השופט חשין, את הרציונאל אשר עמד בבסיס הוראות אלו בתקנון: "מושב עובדים אינו בית משותף שהדיירים בו יכולים שיהיו זרים זה לזה. . .מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית אינו אך מסגרת פורמאלית והתאגדות להתיישבות. חברות במושב מצביעה על בחירה בדרך חיים משותפת."

זאת ועוד, אגודה שיתופית נועדה לשמש מסגרת לדרך חיים משותפת בדרך של קואופרציה, והימנעות מהפסקת חברותם של מתיישבים שנטשו את המושב, נותנת בידי מי שאינו מעורב בחיי המושב ואינו נושא בנטל, את הזכות להתערב ולהחליט החלטות הנוגעות למתגוררים במקום.

 

ההשלכה הקנינית

 

במצב החוקי היום, לאור הזיקה הקיימת והמעוגנת בהסכם החכירה, בין החברות באגודה השיתופית לבין הזכות הקנינית בנחלה, עשויה נטישת הנחלה, וכפועל יוצא מכך, הפסקת החברות באגודה השיתופית, לפגוע, ולעיתים באורח חמור ביותר, בזכויות הקנין של חברי המושב בחלקתם האישית במושב ובנכסי המושב הכלליים, לרבות בקרקעות המשותפות.

בפרשת כפר אז"ר, הצביע בית המשפט העליון על הבעיתיות הגדולה הכרוכה בשאלה זו, מבלי להכריע בדבר :שאלה זו שאלה קשה היא-שאלה קשה ביותר-ואפשר תימצא דרך לנתק בין שני הנושאים: בין נושא החברות לבין נושא הקנין. שהחברות תיפסק אומנם אך הקניין לא יילקח מאותו פלוני החבר לשעבר."

במסגרת עתירה מאוחרת יותר, אשר הגיש מר עמיר דרורי נגד המינהל (בג"ץ 6331/00) בדרישה כי בפרישתו מחברותו במושב כפר רות יהיה רשאי להמשיך ולהחזיק בנחלתו, הוחלט בהסכמת הצדדים, על העלאת "השאלה העקרונית נושא העתירה לפני מועצת מקרקעי ישראל וועדותיה, וכי אלו תבחנה את הסוגיה לעומקה, לאחר שתקבלנה את עמדתם של הגורמים הנוגעים לענין, לרבות תנועות ההתיישבות ומשרד החקלאות".

אמירותיו של בית המשפט העליון בפרשות הנ"ל, מניחות את היסוד להפרדת הזכות הקנינית בנחלה מנושא החברות באגודה השיתופית ומהוות את הסנונית הראשונה המבשרת על אביב של מדיניות חדשה בנושא ההתיישבות השיתופית לקראת הפיכתם הבלתי נמנעת של צורות ההתיישבות השיתופיות ליישובים קהילתיים. 

על רקע זה ולמרות הסנקציות החמורות הקבועות בחוזה הכירה ובתקנוני המושבים, אין זה סביר כי בתי המשפט יאפשרו את אכיפתם העשויה להביא לפגיעה חמורה בזכויות הקנין של המתיישבים.

היטיב לבטא זאת השופט חשין בבג"ץ בענין כפר אז"ר "המושב של ימינו אינו עוד המושב של ימים שמכבר. גם צעיריפ שבנו ידעו-בודאי יבינו-כי לא הרי שנת 1932 כהרי שנת 2000. . .שומה עלינו לפרש חוק-וכמותו תקנון-ברוח ימינו."

אין ספק כי חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו וחוק יסוד: חופש העיסוק, מחייבים בחינה מחודשת של הוראות אנאכרוניסטיות אלו, המבוססות על יסודות משפטיים שנקבעו לפני שנים רבות,  ואינם מתאימים עוד למציאות של ימינו.